Abschätzen, Einschätzen und Bewerten in der UVP - Weiterentwicklung der Ökologischen Risikoanalyse vor dem Hintergrund der neueren Rechtslage und des Einsatzes rechnergestützter Werkzeuge

Einführung

Durch das Inkrafttreten des UVPG und der UVPVwV sind neue rechtliche Grundlagen entstanden, die Rückwirkungen auf die Methodik der UVP haben müssen. Parallel dazu haben sich durch den Einsatz moderner Datenverarbeitungstechniken neue methodische Möglichkeiten, aber auch Anforderungen, ergeben.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist die Weiterentwicklung der Ökologischen Risikoanalyse als verbreiteter Methode zur Beurteilung von Umweltauswirkungen. Dabei sollen planerische, ökologische, juristische und informationstechnische Gesichtspunkte zusammengeführt werden.

Theoretische Grundlagen der Risikoanalyse

Die Ökologische Risikoanalyse dient der Beurteilung der ökologischen Nutzungsverträglichkeit bei unvollständiger Information. Die Methodik wurde zunächst von Landschaftsplanern für die Ebene der Regionalplanung entwickelt. UVP war ein Beitrag der Landschaftsplanung im Raumordnungsverfahren. Die Methode versteht sich politisch, da sie nicht frei von Wertungen ist. Die Suche nach einem akzeptablen Risiko ist kein Problem technisch-naturwissenschaftlicher Optimierung, sondern eines der gesellschaftlichen Akzeptanz.

Der Risikobegriff wird in Kapitel 2 aus verschiedenen Blickwinkeln untersucht:

• Die naturwissenschaftliche Sichtweise zielt auf Unsicherheiten bei der Analyse und Prognose von Wirkungen und die Bestimmung von Eintrittswahrscheinlichkeiten.
• Die versicherungstechnische Sicht betont Gefahren und fokussiert die Berechenbarkeit, das potentielle Schadensausmaß findet hier Eingang.
• Die gesellschaftswissenschaftliche Sicht stellt die Aktzeptabilität von und Konsensbildung über Risiken in der Vordergrund. Dabei werden individuelle Betroffenheit, Wertunsicherheiten und Unsicherheit über benachbarte Entscheidungen einbezogen.
• Die juristische Sicht beschäftigt sich mit staatlichem Eingreifen und muß dazu sowohl Eintrittswahrscheinlichkeit als auch Schadenshöhe berücksichtigen. Dabei werden wissenschaftlich-technische Kompetenz und politisch-rechtliche Verantwortung zusammengeführt, meist allerdings verfahrenstechnisch getrennt. Der juristische Risikobegriff ist als Erweiterung des klassischen Gefahrenbegriffs relativ jung.
• Ökologisches Risiko ist eine Aggregatgröße aus Beeinträchtigungsempfindlichkeit und Beeinträchtigungsintensität, bezeichnet also einen Index, der Werturteile und Prognoseunsicherheiten beinhaltet.

Da Erfahrung mit Umweltauswirkungen i.d.R. nicht vorliegt, treten wissenschaftlich begründete oder intuitive Wahrscheinlichkeitsannahmen an ihre Stelle. Die UVP als entscheidungsvorbereitendes und vorsorgeorientiertes Instrument kann sich nicht nur auf analytische Unsicherheit beschränken, sondern muß auf Wertunsicherheiten und subjektive Wertungen eingehen und damit einen Beitrag zum Konfliktmanagement zu leisten versuchen. Gesellschaftliche Gesichtspunkte des Risikobegriffs können innerhalb der Umweltverträglichkeitsprüfung behandelt werden, wenn Verhandlungen über zu erwartende Wirkungen und insbesondere Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen stattfinden. Diese Verhandlungen sind durch wissenschaftliche Untersuchungen und Abschätzungen zu unterstützen und abzusichern.

Um dies leisten zu können, müßten bei der Einschätzung des Ökologischen Risikos Phasen der wissenschaftlichen Untersuchung mit solchen der Verhandlung abwechseln. Damit müßte UVP zum Verhandlungsinstrument werden und einer politischen Systemlogik folgen.

Anforderungen der Umweltverträglichkeitsprüfung

Die Analyse der Auswirkungen des UVPG und der UVPVwV auf die Methodik in Kapitel 3 erbringt die folgenden Ergebnisse:

• Es wurden Verfahrensschritte eingeführt: Unterrichtung über den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen, Ermittlung und Beschreibung der Umweltauswirkungen, Beteiligung von in- und ausländischen Behörden, Beteiligung der Öffentlichkeit, Zusammenfassende Darstellung, Bewertung, Berücksichtigung.
• Es wurde eine Schutzgutsystematik eingeführt: Mensch, Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen der Umwelt, Sach- und Kulturgüter. Die Schutzgüter der UVP sind damit umfangreicher als die der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung.
• Der Bewertungsbegriff wurde verändert. Er bezeichnet nun nicht mehr die fachliche Gegenüberstellung von Ist- und Sollzuständen, sondern die juristische Anwendung und Auslegung von Umweltfachgesetzen zur Feststellung der Zulässigkeit von Vorhaben aus Umweltsicht.

Das bedeutet:

• Die Regelungen des UVPG sind vorsorgeorientiert auszulegen. Daraus folgt auch und vor allem, daß die umweltbezogenen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Fachgesetze vorsorgeorientiert auszulegen sind (Vorsorgegebot).
• Nur an Umweltvorsorge orientierte Standards sind geeignete Bewertungsmaßstäbe für die UVP; mit umweltexternen Belangen abgewogene und an der Gefahrenabwehr orientierte Grenzwerte können nur als negatives Prüfraster mit Abschichtungsfunktion herangezogen werden (Abwägungsverbot).
• Es ist zwischen der (fachlichen) Risikoeinschätzung und der (juristischen) Risikobewer tung zu unterscheiden. Die Ergebnisse der Risikoeinschätzung müssen so formuliert sein, daß ihre Umsetzung in die juristischen Termini der Bewertung gewährleistet ist.
• UVP nach der geltenden Rechtslage ist unselbständiger Bestandteil verwaltungsbe hördlicher Entscheidungen. Sie ist damit einer verwaltungsrechtlichen Dogmatik unterworfen und muß einer legalistischen Systemlogik folgen.

Die z.T. bereits vor Inkrafttreten des UVPG entwickelten kommunalen UVP-Konzepte dagegen betonen aufgrund ihrer kommunalpolitischen Legitimierung die frühzeitige Einwirkung auf Vorhaben. Es werden anspruchsvolle Bewertungsmaßstäbe diskutiert, aber die verwendete Methodik ist i.d.R. stark vereinfachend und wenig transparent, so daß die hohen Erwartungen kaum einlösbar sein dürften.

Eine zusammenfassende Gegenüberstellung der für die vorliegende Arbeit relevanten Kennzeichen der gesetzlichen UVP auf der einen und der freiwilligen kommunalen UVP auf der anderen Seite zeigt, daß die UVP bei enger Auslegung des UVPG und der Fachgesetze, insbesondere des BImSchG, zum Teil eines hoheitlichen Verwaltungsverfahrens wird. Die Öffentlichkeit wird beim Scoping nur ansatzweise und fakultativ durch die Behörden einbezogen, ansonsten "angehört". Untergesetzliche Regelungen samt an Gefahrenabwehr orientierten Grenzwerten werden zugrundegelegt, systemare Gedanken auf die Behandlung von Problemverschiebungen zwischen Schutzgütern reduziert. Kommunale UVP dagegen beruht oft auf Verhandlungen und versucht, vorsorgeorientierte Bewertungsmaßstäbe zu institutionalisieren.

Dennoch bestehen Möglichkeiten bei gutem Willen der Beteiligten (Vorhabenträger, Zulassungsbehörde, Gutachter, Umweltverbände) und entsprechender Relevanz des Vorhabens: Das Scoping kann mit Hilfe einer Antragskonferenz sowie im Vorfeld der Antragstellung konfliktmindernd eingesetzt werden, wenn die federführende Behörde dies betreibt. Die UVU können von Arbeitskreisen und Verhandlungen begleitet werden, wenn der Vorhabenträger einwilligt (was auch vom Gutachter abhängt). Beim Bewertungsschritt kann z.B. ein runder Tisch für mehr Vertrauen und schnellere Verfahren sorgen. Von einigen Juristen wird auch die Anwendung vorsorgeorientierter Umweltqualitätsstandards für rechtlich angezeigt gehalten.

Die kommunale UVP hat den Weg in einigen Städten vorgezeichnet, auch wenn die Verhandlungen hier i.d.R. zwischen Umweltverwaltung und Bauverwaltung stattfinden, ohne die Öffentlichkeit mit Ausnahme der Umweltverbände zu beteiligen. Außerdem sind hier noch gravierende methodische Mängel festzustellen.

Einfluss der Umweltinformatik

Kapitel 4 zeigt Möglichkeiten und Grenzen der Anwendung von Informatikwerkzeugen am Bei spiel von Geo-Informations- und Expertensystemen auf.

Zweifellos lassen sich viele sinnvolle Untersuchungen leichter und v.a. zügiger mit Rechnerunterstützung durchführen. Man kann anspruchsvolle Methoden (z.B. Grundwasser-, Lärmmodelle) einsetzen und Auswirkungen ermitteln, die ohne Rechnereinsatz nicht ermittelbar gewesen wären. Man kann aber genauso sachlichen Unfug beschleunigt durchführen und anspruchsvoll präsentieren, indem man z.B. unzulässige Methoden auf schlechte Daten losläßt. Daher sind insbesondere in GIS oder XPS benutzte externe Modelle kritisch dahingehend zu hinterfragen, ob sie interne Wertungen und Gewichtungen enthalten, die nicht sachlich begründet sind.

Jede Technik beeinflußt auch die Methodik und die Ergebnisse. Rechnereinsatz führt allgemein dazu, daß mehr untersucht wird, z.T. auch gründlicher und mit höherer Qualität, und daß mehr Aufwand in die Präsentation der Ergebnisse investiert wird. Dabei wird nicht immer nachgefragt, ob das Ergebnis den Aufwand rechtfertigt. Darüber hinaus übt der Einsatz von GIS und XPS einen Druck auf die Fachdisziplin aus, ihre Methoden zu strukturieren und damit bis zu einem bestimmten Grad zu formalisieren. Dies muß allerdings kein Nachteil sein; es kann auch zu mehr Nachvollziehbarkeit für Dritte führen, wenn intuitive und unreflektierte Setzungen verhindert werden. Statt dessen kann man sich ebenso unreflektiert mathematisch-statistische Setzungen einhandeln, z.B. bei der Klassendefinition. Die Renaissance der rein quantitativer Methoden ist nicht zwangsläufig Resultat des Rechnereinsatzes, sondern die Folge von Softwareentwicklung ohne Beteiligung methodisch versierter Fachleute.

Es besteht Grund für die Annahme, daß die Umweltbelange aufgrund übersichtlicherer Darstellung der Ergebnisse und Untermauerung der Argumente mit Fakten wesentlich früher in Planungsprozesse einbezogen werden und sich gleichzeitig ihr Stellenwert wesentlich erhöht. Wenn von den Dokumentationsfähigkeiten fortgeschrittener Software Gebrauch gemacht wird, können die Werkzeuge auch für die Öffentlichkeitsbeteiligung eingesetzt werden. Die Praxis zeigt, daß - zumindest augenblicklich - mit GIS erzeugte, anschauliche Ergebnisse politisch weniger in Frage gestellt werden. Trotzdem hängen politische Entscheidungen selten nur von Fakten der Informationssysteme ab.

Durch Anwendung von XPS lassen sich Indices mit fest vordefinierten Elementen und Beziehungen überwinden und quantifizierende nutzwertanalytische Verfahren vermeiden. Voraussetzung ist allerdings die Strukturierung des fachlichen Vorgehens und Formalisierung einiger wichtiger Abläufe. Ein wesentlicher Einfluß des (zukünftigen) Einsatzes von XPS in der UVP kann damit die Formalisierung methodischer Grundlagen sein. Diese dürfen die Umweltplanungsdisziplinen jedoch nicht der Informatik und Umwelttechnik alleine überlassen, weshalb in Kapitel 7 ein Beitrag zu leisten versucht wird.

Stand der methodischen Weiterentwicklung

Die Auswertung von Ansätzen zur Weiterentwicklung der Methodik aus Theorie und Praxis in Kapitel 5 erbringt folgende Ergebnisse:

Wenn auch bisweilen der Name vermieden und/ oder die Methodik als verbal-argumentative Bewertung bezeichnet wird, so finden sich doch regelmäßig Elemente der Ökologischen Risikoanalyse wieder wie die Relevanzbäume, die Präferenzmatrix, die Klassenbildung zwecks Einschätzung oder die Begrifflichkeit (Beeinträchtigungsempfindlichkeit, Beeinträchtigungsintensität, Ökologisches Risiko). Beispiele, die streng nach der ursprünglichen Methodik vorgehen, finden sich nicht mehr. Die meisten Gutachter verwenden einen Methodenbaukasten, indem sie quantitative Bilanzierungen, Szenarien, logische Aggregationen oder verbale Einschätzungen mit einfließen lassen.

Eine halbwegs einheitliche Methodik ist trotz der Dominanz der Ökologischen Risikoanlyse nicht zu erkennen. Vielmehr folgen die Gutachter verschiedenen Schulen oder haben im Laufe der Zeit eigene Methodiken entwickelt. Dies schließt die Indikatorenauswahl, die Klassenbildung und die Verknüpfungsvorschriften ein. Dadurch wird der Vergleich von UVS verschiedener Büros erschwert bis unmöglich gemacht.

Viele Gutachter sind stark von der Landschaftsplanung beeinflußt, weil sie von der Ausbildung und der sonstigen Arbeit dort verhaftet sind. Daher verwundert es nicht, daß die Methodik noch stark an die der Landschaftspflegerischen Begleitplanung erinnert und eine Umorientierung in Richtung auf Schutzgüter und Begrifflichkeit des UVPG nur langsam stattfindet. Insbesondere über die Zuordnung einzelner Auswirkungen zu Schutzgütern besteht noch Uneinigkeit, was dadurch an Relevanz gewinnt, daß i.d.R. bis auf Schutzgutebene aggregiert wird und dann die Schutzgüter gegenübergestellt werden.

Darüber hinaus ist anzumerken: Eintrittswahrscheinlichkeiten werden sehr selten thematisiert, obwohl im Risikobegriff fest verankert. Die Methodik vergleicht i.d.R. Varianten, indem Aggregatgrößen mit "hoch-mittel-gering" oder ähnlich eingeschätzt werden. Dadurch wird eine absolute Bewertung, wie sie 12 UVPG fordert, erschwert. Ansätze für eine absolute Einschätzung einzelner Größen liegen vor, finden aber erst allmählich Eingang in die Praxis. Weil genaue Untersuchungen meist kosten- und zeitaufwendig sind und selbst dann sichere Aussagen kaum möglich sind, werden Begriffe wie Beeinträchtigung oder Empfindlichkeit sehr allgemein benutzt. Um gesetzliche Zulässigkeitsvoraussetzungen anwenden zu können, muß jedoch so genau wie möglich angegeben werden, wogegen das Schutzgut empfindlich ist und wodurch die Beeinträchtigung zustandekommen kann.

Insgesamt muß die Methodik noch deutlich in Richtung auf die gesetzlichen Anforderungen entwickelt werden, wenn die UVS entscheidungserhebliche Sachverhalte beschreiben sollen.

Schwachstellen

Zusammenfassend werden in Kapitel 6 die folgenden Schwachstellen identifiziert

• Risikobegriff: Die Realität genügt nicht der anspruchsvollen theoretischen Herleitung. Es erfolgt eine Reduktion auf Beeinträchtigungsintensität unter Weglassung von Wahrscheinlichkeitsausagen, z.T. sogar eine mechanistische, pauschalisierende Abarbeitung der Arbeitsschritte.
• Indikatorprobleme: Ein allgemein anerkanntes Indikatorensystem fehlt bislang. Ergebnis ist die Existenz gutachterspezifischer statt regionsspezifischer Indikatoren, wodurch die Vergleichbarkeit erschwert wird.
• Klassenbildung: Gängige Klassifizierungen sind selten sachlich begründet und entschei dungsorientiert. Gutachter setzen teilweise Standards, ohne dazu legitimiert zu sein.
• Schutzgüter: Einige Schutzgüter werden ignoriert, andere bevorzugt behandelt, je nach Ausbildungsrichtung der Gutachter und Datenverfügbarkeit. Es besteht keine Einigkeit über die Zuordnung von Auswirkungen zu Schutzgütern, was die Vergleichbarkeit von UVS weiter erschwert.
• Verfahrensfehler: Häufig ist die Untersuchungszeit zu knapp bemessen und der Untersuchungsraum nicht sachlich begründet abgegrenzt. Andererseits helfen enzyklopädische Naturraumbeschreibungen nicht weiter, wenn entscheidungserhebliche Angaben gefordert sind.
• Variantenvergleich und Bilanzierung: Varianten werden i.d.R. verglichen, die aus Umweltsicht beste empfohlen, auch wenn alle Varianten illegal sind. Damit ist die Bewertung an Varianten statt an Schutzgütern orientiert. Die methodisch und sachlich fragwürdige Bilanzierung aller Schutzgüter zu einem Umweltbelang findet dagegen kaum noch statt.
• Trennung von Sach- und Wertebene: Es werden von Gutachtern Bewertungen innerhalb von UVS vorgenommen, obwohl das UVPG die Trennung von Beschreibung und Bewertung fordert ( 6 und 11 vs. 12). Zukünftig muß sowohl die Bewertung von der Untersuchung als auch innerhalb letzterer die Beschreibung von der Einschätzung getrennt werden.

Aus alldem werden in Kapitel 7 Vorschläge für die Weiterentwicklung abgeleitet:

Für die methodisch wichtigen Schritte Scoping, Ermittlung und Beschreibung, Bewertung und Berücksichtigung wird ein methodischer Ablauf entwickelt, der auf den drei Strängen Umwelt, Vorhaben und Maßstäbe aufbaut. Ziel des Scopings ist es festzulegen, was untersucht werden soll und wie dies zu geschehen hat. Ziel der Untersuchung ist die Ermittlung und Beschreibung sowie fachliche Einschätzung der erheblichen Umweltauswirkungen des Vorhabens. Die Zusammenfassende Darstellung kann genauso strukturiert werden wie die UVS. Ziel der Bewertung ist die Prüfung der umweltbezogenen Zulässigkeit unter Vorsorgegesichtspunkten. Ziel der Entscheidung ist schließlich die Zulassung oder Ablehnung des Vorhabens unter Berücksichtigung aller Belange im Wege der Abwägung oder der gebundenen Erlaubnis. Bei der Abwägung der Belange kann ein als umweltunverträglich bewertetes Vorhaben dennoch zugelassen werden.

Das Scoping wird als zentrale Weichenstellung betrachtet. Seine Aufgaben sind:

• frühzeitiges Erkennen von Interessen aller Beteiligten,
• Zusammentragen und erstes Systematisieren aller relevanter Meta-Information,
• Zusammentragen und Eignungsprüfung der relevanten Bewertungsmaßstäbe,
• Nutzen vorhandener Ortskenntnisse,
• Abwägung der Relevanz der Informationen,
• Schaffen einer geeigneten Verhandlungsatmosphäre (sofern möglich).

Die politische Funktion eines so aufgefaßten Scopings wird deutlich.

Umweltqualitätsziele können zur Konkretisierung von Bewertungsmaßstäben zwecks Klassifikation bei der Einschätzung, der Bewertung und der Berücksichtigung herangezogen werden, da sie vorsorgeorientierte und regionalisierte Maßstäbe darstellen.

Es wird ein Beitrag zur Strukturierung der wesentlichen Aggregationsschritte geleistet, der ökologisch begründet, rechtlich umsetzbar und algorithmisierbar ist. Die Klassifizierungsvorschläge lauten für die Schritte:

• Eintrittswahrscheinlichkeit: sicher, sehr wahrscheinlich, wahrscheinlich, möglich, unwahrscheinlich, unmöglich, unwägbar;
• Empfindlichkeit: sensibel und nicht ersetzbar, sensibel und schwer ersetzbar, sensibel und bedingt ersetzbar, elastisch, resistent, nicht abschätzbar;
• Vor- sowie Zusatzbelastung: abhängig vom Schutzgut, für Pflanzen oder Tiere z.B. inter national oder gesamtstaatlich bedeutsam, landesweit bedeutsam, regional bedeutsam, lokal bedeutsam, verarmt, stark verarmt, belastend, stark belastend, weitgehend unbelebt, nicht erhoben;
• Ökologisches Risiko: Sanierung (Zerstörung, Schaden), Gefahrenabwehr (Gefahr, gefahrengleiches Risiko), Vorsorge (Gefahrenverdacht, Risiko i.e.S., Risikomöglichkeit), Restrisiko, Forschungsbedarf.

Die Einschätzungen der Beeinträchtigungsintensität und des Ökologischen Risikos können mit Hilfe von Pfeildiagrammen veranschaulicht werden.

Für die Bewertung wird ebenfalls ein Klassifizierungsvorschlag unterbreitet: zerstörend, schädigend, gefährdend, belastend/ausgleichbar, belästigend, vermeidbar, verträglich/unerheblich, nicht bewertbar. Die starke Orientierung an umweltbezogenen gesetzlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen wird deutlich. Gleichzeitig wird jedoch der Ermessensspielraum für die Behörde aufgezeigt. Auf eine allgemeingültige Richtschnur wird daher verzichtet.

Die vorgeschlagene Methodik betrachtet Risiko sowohl naturwissenschaftlich-technisch durch Verankerung von Eintrittswahrscheinlichkeiten als auch gesellschaftswissenschaftlich durch Gegenüberstellung der beiden Sichtweisen und Verhanlung der Vermeidungs-, Verminderungs- und Ausgleichsmaßnahmen. Ziel ist, eine Grundlage für Entscheidungen zu schaffen, die sowohl gut begründet als auch gesellschaftlich legitim und akzeptabel ist. Welche Betrachtung in einem politischen Kontext der Akzeptanzfindung überlegen ist, steht nicht a priori fest, v.a. wenn Erfahrungen mit Auswirkungen fehlen und somit Unwägbarkeiten überwiegen.

Dadurch ist die Methodik geeignet für kooperatives Planungsmanagement, insbesondere bei den Schritten Scoping und Öffentlichkeitsbeteiligung. Dies bietet die folgenden Vorteile:

• Identifikation und Bewertung von unverhältnismäßig hohem Aufwand zur Vermeidung von Risiken,
• Ermöglichen von Lernprozessen zur Überwindung von revealed und implied preferences,
• Kooperation von Projekt-Ingenieuren und UVP-Gutachtern,
• Trennung von Risikoanalyse und -bewertung bei gleichzeitiger Verzahnung beider Schritte,
• schrittweises, rückgekoppeltes Vorgehen bei der Beurteilung der Folgen unter Beteiligung der Betroffenen,
• Einsatz von Methoden des Konfliktmanagements zur Vermittlung zwischen Vorhaben träger, Betroffenen, Entscheidungsträgern.

Die wesentlichen Grenzen des Ansatzes werden in den folgenden Punkten gesehen:

• schlecht definierte natürliche Systeme sowie Umfang und Qualität der vorhandenen und/ oder ermittelbaren Informationen und Wertmaßstäbe,
• ungeklärtes Verhältnis zwischen landschaftspflegerischem Begleitplan und UVS,
• Bereitschaft der beteiligten Personen (Vorhabenträger, zuständige Behörden, Verbände) zu kooperativer Verfahrensweise.